Представьте себе, что вы работаете на конвейере. Вы производите продукт, и этот продукт - уголовное дело, раскрытые/нераскрытые преступления. Если вы следователь, материалы для продукта вам передали оперативники и участковые, а приемку вашей работы осуществит контролер (прокурор). Качество каждой единицы продукта оценивается индивидуально, вы несете за него ответственность. Если уголовное дело возвратят для дополнительного расследования, значит, продукт был некачественным, и накажут за это лично вас и того, кто принимал вашу работу.
Но работу предприятия и его подразделений будут измерять по количеству произведенного продукта и разным его характеристикам, не имеющим отношения к его качеству. Количество продукта и важные для разных подразделений характеристики учитывают путем заполнения документов - в случае с работой системы уголовного преследования ими будут несколько видов статистических карточек. Возможности сверки исходного продукта и его учета возложены на проверяющих и приемщиков, но их возможности ограниченны, особенно после того, как учетный документ покинул их и был передан дальше.
Именно так технически формируется криминальная статистика - количественная информация о преступности и ее характеристиках, а также о работе полиции, следствия, суда. Статкарточка - это один бумажный документ, но в нем сходятся интересы следователя, прокурора, отдела полиции и отдельных ее подразделений. Идеологически система учета преступлений сложилась в России в конце 1960-х гг. и менялась лишь незначительно: по мере роста информатизации и подстраиваясь под изменения законодательства.
Теоретически криминальная статистика должна быть основой уголовной политики государства. Но в России спроса на статистические данные за пределами силовых ведомств нет. В определенной степени отсутствие спроса - явление положительное: теоретики и практики скептически относятся к достоверности современной российской статистики о состоянии преступности.
В основе искажения статистики лежат системы оценок правоохранительных ведомств. Вернемся к метафоре о конвейере и учете количества и продуктов, и их характеристик, не имеющих отношения к качеству. Представьте, что в медицине ввели систему учета, аналогичную криминологической. Сначала в работе врача учитывается количество принятых пациентов. Добавим к этому показатель вылечил/не вылечил (это будет аналогом раскрываемости), диагноз (состав преступления), разные характеристики болезни. Начнем вести учет, но одновременно он станет и системой оценки поликлиники и всей системы здравоохранения.
Поликлиника будет отвечать за то, чтобы люди на вверенной территории не болели, а если болеют - чтобы вылечивались. Отделения и врачи-специалисты будут отвечать за свои направления. Минздрав - за общую ситуацию в стране. Развитие системы далее очевидно: рост заболеваний по любому направлению будет требовать профилактических мер, и скорее всего будет объявлена кампания за снижение заболеваемости, например, пневмонией. Вы приходите к врачу с воспалением легких, а он знает, что по плану пневмонии должно быть мало. У него в руках система учета диагноза. Вам повезло: он лечит вас от пневмонии, но в карточке учета ставит грипп. Будут придуманы методы сокрытия диагноза от контролеров. Картина здоровья нации в итоге будет искажена, средства на профилактику пневмонии будут расходоваться неэффективно.
Именно это происходит в правоохранительной системе уже десятки лет. Искажение статистики о состоянии преступности - только одно из последствий такого положения дел. Ведомства пользуются отсутствием внешнего контроля и иной статистики, кроме их собственной.
В результате о проблемах в ведомстве узнают через эксцессы, происходящие на самом нижнем этаже централизованной иерархии. Любое такое событие воспринимается как единичное. Эксцесс заставляет придумать новый показатель, построенный на количестве действий по предотвращению таких эксцессов. Каждая задача для силового ведомства и его сотрудников трансформируется в количественные показатели. Заодно увеличивается и число проверяющих. Повышение контроля ведет к увеличению бумажной работы на низовом уровне, наверх генерируются общие цифры, проблемы скрываются до последнего. При внешней централизации и управляемости низовые подразделения всех ведомств живут своей жизнью и в реальности почти не управляемы центром; в реальности центр не способен системно и быстро реагировать на проблемы.
Знание ведомств о том, как и по каким показателям их оценивают, какими цифрами они могут обосновать сохранение своей численности, компетенции и бюджета, плюс контроль над формированием этих данных приводит к возникновению иллюзии управляемости системы.
Уже год Институт проблем правоприменения при поддержке Комитета гражданских инициатив работает над предложениями, как даже в современных условиях улучшить систему сбора и анализа криминальной статистики. Направлений несколько: изменение системы внутриведомственных оценок; обеспечение регистрации и анализа максимально возможного числа сообщений, информация о которых поступает в правоохранительную систему; информатизация, нацеленная на отказ от дублирования «бумажных» процессов. И главное - повышение открытости информации. Массивы первичной информации, появившись в виде открытых данных, могут заложить основу для постепенного отказа от нынешних систем оценок.
Представить альтернативы сейчас сложно - в их возможность никто не верит. Однако построение индикаторов настроений в районах и городах, возможность мониторинга сообщений о происшествиях, карты преступности, объяснение регистрируемой преступности методами современного экономического анализа - все это приведет к тому, что в распоряжении местных властей, руководителей регионов, правительства окажется куда более честная картина проблем, с которыми граждане обращаются в правоохранительные органы. С таким знанием легче будет уйти от самообмана, что за «редкими эксцессами» правоохранительная система в целом понятна и управляема.
Проблемы правоохранительных органов сходны с проблемами госуправления в целом. Решать их придется, и хорошо бы первым был шаг в сторону понимания глубинной причины проблем всей правоохранительной системы: криминальной статистики, на деле не раскрывающей, а прячущей информацию.
Мария Шклярук
Автор - научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге